26. Come valutare una legge o una delibera (7)

Come abbiamo visto, il ricorso all’autorità giudiziaria può essere il percorso obbligato per ottenere il riconoscimento effettivo di diritti sanciti dalla legge.
È pertanto indispensabile saper valutare se una disposizione è valida, se tutela un diritto o se occorre promuovere norme più idonee.
Nell’esaminare una legge bisogna anche tenere conto della possibilità di ricorso alla Corte costituzionale per far dichiarare illegittime le norme contrastanti con la Costituzione.

Non fermarsi alle apparenze
In primo luogo, nell’esaminare e valutare leggi e delibere, non bisogna farsi intrappolare dalle norme con contenuto meramente declamatorio. È il caso, ad esempio, della legge 5 febbraio 1992 n. 104 «Legge quadro per l’assistenza, l’integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate», e della legge 8 novembre 2000 n. 328 «Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali» che contengono affermazioni di principio molto positive, non tradotte però in disposizioni concrete dai successivi articoli delle stesse leggi (8).

Gli aspetti da analizzare
Per poter compiere una valutazione oggettiva di leggi e delibere, è necessario analizzare i seguenti punti chiave:

1. gli aventi diritto;
2. i soggetti che devono fornire il servizio;
3. il contenuto degli interventi;
4. le modalità organizzative;
5. il luogo di erogazione dei servizi e di presentazione delle relative istanze;
6. i tempi;
7. i costi.

Questa analisi per settori è indispensabile anche per cogliere le reali finalità del provvedimento e cioè per sapere che cosa veramente si nasconde nelle righe del testo.

Gli aventi diritto
Le leggi effettivamente rivolte a soddisfare le esigenze dei cittadini dovrebbero essere assai limpide sugli aventi diritto. Un esempio è costituito dalla legge 184/1983 «Disciplina dell’adozione e dell’affidamento dei minori» il cui art. 1 è così redatto: «Il minore ha diritto di essere educato nell’ambito della propria famiglia». La stessa legge 184/1983 disciplina, inoltre, l’affidamento familiare a scopo educativo e l’adozione, definendo le modalità e i tempi per il reperimento dei minori in situazione di abbandono materiale e morale, la dichiarazione di adottabilità, la presentazione della domanda di adozione, la pronuncia dell’adozione e i suoi effetti. Purtroppo sono molto rari i provvedimenti che indicano in modo chiaro gli aventi diritto. Una delle conseguenze è il proliferare dei regolamenti e delle circolari interpretative che non solo creano difficoltà notevoli al cittadino, ma spesso lo costringono a rivolgersi alle autorità giudiziarie civili o amministrative per ottenere ciò che gli è dovuto. Tuttavia, essendo questa procedura molto costosa e lunga, quasi sempre non viene intrapresa, con evidenti conseguenze negative per gli utenti. Ma, quel che è ancor più grave, è il fatto che assai raramente i provvedimenti precisano chi sono gli aventi diritto e cioè i soggetti che possono pretendere le prestazioni stabilite dalla legge.
Una legge (o una delibera) valida dovrebbe sancire che «i cittadini che si trovano nelle condizioni sotto specificate hanno il diritto ai seguenti interventi…». Quasi sempre, invece, i provvedimenti sono redatti in tutt’altro modo. Ad esempio, il testo può esprimersi nei seguenti termini: «Il servizio è rivolto ai cittadini che rientrano nelle seguenti condizioni…». Ne deriva che sono solo precisate le condizioni che devono essere soddisfatte dai cittadini per poter accedere al servizio, ma non è previsto alcun diritto per ottenerlo.

I soggetti che devono fornire il servizio
Il secondo aspetto estremamente importante di un qualsiasi provvedimento riguarda l’individuazione dell’organismo preposto all’erogazione del servizio.
Al riguardo va osservato che, come è ovvio, i diritti agli interventi sanitari e assistenziali possono essere soddisfatti esclusivamente da enti pubblici (Comuni, Asl ecc.). Essi possono provvedervi gestendo direttamente i servizi o affidandoli a istituzioni private.
In ogni caso, come giustamente sostiene Mons. Giovanni Nervo, gli enti pubblici «devono assumere pienamente i loro compiti – che non sono delegabili – della programmazione, del reperimento e della valorizzazione delle risorse, della vigilanza e del controllo»(9).
Nell’esaminare una legge, una delibera o qualsiasi altro provvedimento occorre anche accertare se l’ente preposto all’erogazione del servizio è obbligato a provvedervi o ne ha soltanto la facoltà (10).
Ad esempio, l’art. 9 della legge-quadro sull’handicap, la n. 104 del 1992, è così redatto: «Il servizio di aiuto personale, che può essere costituito dai Comuni o dalle Unità sanitarie locali…»(11).

Poiché i Comuni hanno la piena e assoluta discrezionalità circa l’istituzione o meno del servizio, la disposizione è stata giustamente definita da alcuni una beffa e da altri una scatola vuota.

Anche la già citata legge 328/2000 di riforma dell’assistenza e dei servizi sociali non prevede nessun diritto esigibile. L’ha riconosciuto – purtroppo solo dopo la sua approvazione da parte del Parlamento – anche la consulente dell’allora Ministro per la solidarietà sociale, dott.ssa Alfonsina Rinaldi, precisando che «l’art. 22 che cita le priorità di risposta sia per campi di intervento sia per modalità di servizio, al comma che dice “prima di tutto accedono ai servizi sociali le persone in difficoltà psicofisiche, i minori con disagio ambientale”, afferma l’esigenza di alcune priorità che non rendono il servizio esigibile»(12).

Altro settore d’indagine, indispensabile per una corretta valutazione di leggi e delibere, riguarda l’accertamento della effettiva capacità dell’ente di svolgere i compiti assegnati dal provvedimento in esame.
Può trattarsi di un ente impossibilitato per le sue stesse caratteristiche a erogare le prestazioni previste. Ad esempio, vi sono leggi che attribuiscono ai Comuni la gestione dei servizi assistenziali. La maggior parte dei Comuni italiani, tuttavia, è e sarà assolutamente impossibilitata a svolgere le funzioni assegnate a causa del ridotto numero degli abitanti nei cui confronti dovrebbe intervenire. Questi Comuni sono anche svantaggiati dall’estrema limitatezza delle risorse disponibili. Ad esempio, è impensabile che Comuni aventi meno di 10.000 abitanti possano istituire una rete di servizi (assistenza economica, aiuto domestico, affidamenti familiari di minori, comunità alloggio per minori e per persone con disabilità ecc.)(13).

Il contenuto degli interventi
Altro aspetto di fondamentale importanza per qualsiasi provvedimento è la definizione, che dovrebbe essere la più puntuale possibile, dei contenuti degli interventi.

Agli amministratori e agli operatori dovrebbero essere impartite precise indicazioni circa le prestazioni da fornire; a loro volta i cittadini dovrebbero conoscere ciò di cui hanno diritto.

Stabilire in un provvedimento che deve essere assicurata l’assistenza economica è assolutamente insufficiente se mancano ulteriori precisazioni circa le caratteristiche degli interventi da corrispondere.

Ad esempio, nella proposta di deliberazione sull’assistenza economica presentata al Comune di Torino dall’Unione per la lotta contro l’emarginazione sociale (14), le erogazioni alle famiglie e persone in difficoltà erano precisate in:

1. contributi a tempo indeterminato, erogati in base al criterio del minimo vitale, per le persone di età superiore ai 65 anni, o con invalidità superiore al 67%, e per gli anziani o gli invalidi con minori a loro carico;
2. contributi per cure, assistenza e protesi;
3. contributi a titolo di prestito in attesa di prestazioni previdenziali;
4. contributi in carenza di servizi pubblici (ad esempio, asili nido);
5. contributi a tempo indefinito, integrativi del minimo alimentare per i familiari e le persone disoccupate;
6. contributi straordinari in presenza di situazioni debitorie;
   sussidi promozionali una tantum per situazioni di emergenza.

Parte integrante dei contenuti è la definizione del numero e delle qualifiche del personale. Ad esempio, nel caso di comunità per persone con disabilità intellettiva adulte (o per altri soggetti), la qualità del servizio è non solo legata alla tipologia degli assistiti, ma anche alle caratteristiche quantitative e qualitative degli operatori, nonché – aspetto troppo spesso trascurato – l’entità della rotazione del personale addetto.

Le modalità organizzative
Anche l’organizzazione del servizio incide notevolmente sulla sua incisività e sulla tempestività degli interventi. È un aspetto spesso trascurato dalle pubbliche amministrazioni, dai sindacati e dal volontariato.
Di particolare importanza sono le condizioni previste per l’accesso al servizio da parte degli utenti. Mentre per molte attività (ad esempio la frequenza delle strutture prescolastiche e scolastiche) i cittadini sanno che occorre presentare una domanda scritta, in altre situazioni essi si rivolgono solo verbalmente ai servizi. Ciò si verifica in particolare per le prestazioni dell’assistenza sociale. In questo modo i cittadini e le loro organizzazioni di tutela non posseggono alcuna documentazione circa l’istanza presentata (data, richieste avanzate ecc.). Non hanno quindi alcun elemento concreto per presentare eventuali reclami e per individuare in modo preciso i responsabili di ritardi od omissioni. Al riguardo occorre tener conto della legge 241/1990 di cui illustreremo in seguito le disposizioni.
Circa l’organizzazione dei servizi, occorrerebbe verificare i seguenti aspetti:

1. se viene fatto riferimento alla famiglia (che l’art. 29 della nostra Costituzione considera solamente quando è «fondata sul matrimonio»), oppure al nucleo familiare o ai singoli utenti (minori, persone con disabilità, anziani);
2. se sono stabilite le priorità d’intervento.

Per quanto riguarda il primo punto, se si tiene conto dell’unitarietà del nucleo familiare, è indispensabile che anche i servizi siano unitari e non spezzettati nei confronti dei singoli componenti del nucleo stesso, come avviene quando l’organizzazione è suddivisa in servizi per minori, altri servizi per gli handicappati, altri ancora per gli anziani.

In merito alle priorità di intervento, occorrerebbe che esse fossero decise rispettando l’esigenza di favorire la massima autonomia possibile dei soggetti. È evidente, ad esempio, che è più libera la persona che riceve un aiuto economico rispetto a quella ricoverata in un istituto di assistenza. Le priorità, inoltre, dovrebbero essere decise tenendo anche conto delle iniziative riguardanti la prevenzione del bisogno.

Il luogo di erogazione dei servizi e di presentazione delle relative istanze
Molto spesso il luogo di erogazione di un servizio è una condizione essenziale per la sua utilizzazione. Ad esempio, se l’asilo nido è troppo distante dall’abitazione della famiglia e, in particolare, non è raggiungibile con i mezzi pubblici, molti genitori sono costretti a rinunciarvi.
Dunque, è molto importante verificare se il provvedimento prevede una buona accessibilità dei servizi.
Come è noto, in molti settori, ad esempio nel campo dell’assistenza sociale, è necessaria una rete di servizi per soddisfare le esigenze delle persone e dei nuclei familiari.
Ad esempio, occorre intervenire contemporaneamente o in tempi diversi fornendo l’assistenza economica o un aiuto domiciliare, disponendo un affidamento familiare a scopo educativo o provvedendo all’inserimento in una comunità alloggio. Perciò è necessario che i luoghi di erogazione dei servizi siano il più possibile unificati.
In sostanza, si chiede che, in un luogo il più facilmente accessibile con i mezzi pubblici, i cittadini della zona possano avere a loro disposizione uno «sportello» per la presentazione delle istanze (ad esempio per la prenotazione di visite specialistiche, per le richieste di assistenza ecc.). Quando necessario e possibile, è preferibile che le prestazioni siano fornite nella stessa sede in cui i cittadini si recano per richiederle.

I tempi
Sovente vi sono leggi che non indicano i limiti temporali entro cui le norme devono entrare in vigore. Ne deriva che, pur essendo stabilito l’obbligo della predisposizione del servizio, la mancanza della scadenza entro cui l’avvio deve essere assicurato rende la disposizione del tutto inefficace.
I provvedimenti validi dovrebbero non solo stabilire il termine entro cui il servizio deve essere istituito, ma altresì precisare entro quanti giorni l’amministrazione pubblica deve dare una risposta positiva o negativa alle istanze presentate dai cittadini.
Inoltre sarebbe necessaria la definizione dei tempi entro cui gli interessati possono presentare reclamo nel caso la loro richiesta non sia stata accolta.
In ogni caso, in mancanza di norme specifiche, i cittadini possono far riferimento alla legge 241/1990, della quale verranno segnalate nelle pagine seguenti le disposizioni a cui far riferimento.

I costi
Come è ovvio, è indispensabile per qualsiasi amministrazione seria prevedere i costi dei servizi da istituire. Questi costi riguardano sia le spese di investimento, sia quelle relative alla gestione. I provvedimenti dovrebbero inoltre precisare gli eventuali oneri a carico dell’utente.

Conclusioni
I sette aspetti presi in considerazione (gli aventi diritto, i soggetti che devono fornire il servizio, il contenuto degli interventi, le modalità organizzative, il luogo di erogazione dei servizi, i tempi e i costi) sono indissolubilmente intrecciati fra di loro al punto che se anche uno di essi non è previsto, il provvedimento può non essere concretamente attuabile.

Dall’esame dei sette punti è possibile individuare le reali finalità della legge, finalità che non sempre sono quelle propagandate dalle autorità.

NOTE

7 Ovviamente gli effetti di una legge sono in genere molto diversi da quelli di una delibera. Tuttavia anche le delibere di Comuni, Asl ecc. possono sancire obblighi per gli enti pubblici, concretamente esigibili da parte dei cittadini.

8 L’art. 1 della legge 104/1992 stabilisce quanto segue: «La Repubblica: a) garantisce il pieno rispetto della dignità umana e i diritti di libertà e di autonomia della persona handicappata e ne promuove la piena integrazione nella famiglia, nella scuola, nel lavoro e nella società; b) previene e rimuove le condizioni invalidanti che impediscono lo sviluppo della persona umana, il raggiungimento della massima autonomia possibile e la partecipazione della persona handicappata alla vita della collettività, nonché la realizzazione dei diritti civili, politici e patrimoniali; c) persegue il recupero funzionale e sociale della persona affetta da minorazioni fisiche, psichiche e sensoriali e assicura i servizi e le prestazioni per la prevenzione, la cura e la riabilitazione delle minorazioni, nonché la tutela giuridica ed economica della persona handicappata; d) predispone interventi volti a superare stati di emarginazione e di esclusione sociale della persona handicappata». A sua volta, il 1° comma della legge 328/2000 è così redatto: «La Repubblica assicura alle persone e alle famiglie un sistema integrato di interventi e servizi sociali, promuove interventi per garantire la qualità della vita, pari opportunità, non discriminazione e diritti di cittadinanza, previene, elimina o riduce le condizioni di disabilità, di bisogno, di disagio individuale e familiare derivanti da inadeguatezza di reddito, difficoltà sociali e condizioni di non autonomia, in coerenza con gli articoli 2, 3 e 38 della Costituzione».

9 Cfr. Giovanni Nervo, Il consenso democratico rafforza le disuguaglianze? Riflessioni sulle politiche sociali, Edizioni Dehoniane, Bologna, 1994.

10 Ad esempio, la frequenza della scuola elementare e media inferiore è un diritto, in quanto vi è una legge al riguardo, mentre non lo è l’inserimento dei bambini presso gli asili nido, poiché non esiste alcuna disposizione in merito che sancisca obbligatoriamente l’istituzione del servizio.

11 Occorre tener presente che, attribuendo la legge 104/1992 la facoltà di istituire il servizio di aiuto personale sia ai Comuni che alle Unità sanitarie locali (ora Asl), nel caso in cui gli enti suddetti deliberassero la creazione del servizio, si aprirebbe un conflitto di competenza che potrebbe essere risolto solo con la modifica della citata legge 104/1992. E quindi necessario che i provvedimenti affidino gli interventi ad un solo organismo

12 Cfr. L’articolo Anche l’esperta dell’ex Ministro Livia Turco riconosce che nella legge 328/2000 sui servizi sociali non ci sono nuovi diritti, anzi, «Prospettive assistenziali», n. 135, 2001.

13 Su 8.100 Comuni, ve ne sono ben 7.065 che hanno meno di 10.000 abitanti

14 Cfr. «Prospettive assistenziali», n. 41, gennaio-marzo 1978. La proposta è stata accolta dal Consiglio comunale di Torino con deliberazione del 21 giugno 1978.

Mettiamoci alla prova

1. Qual è un criterio fondamentale per valutare una legge?
   a) La sua coerenza con la Costituzione
   b) La popolarità sui social network
   c) L’approvazione da parte di associazioni private
2. Perché è importante esaminare le basi giuridiche di una delibera?
   a) Per garantire che generi consenso politico immediato
   b) Per verificare se rispetta i principi costituzionali e le leggi superiori
   c) Per favorire esclusivamente gli enti privati gestori
3. Quale altro elemento deve essere considerato nella valutazione di una legge?
   a) La posizione geografica del Comune che la applica
   b) La durata della legislatura in corso
   c) Gli effetti concreti sui diritti dei cittadini

Soluzioni del test