11. Legge 227 del 2021 e decreto legislativo 62 del 2024: nuove norme sulla disabilità e problemi irrisolti

A fine 2021 le Camere hanno approvato la legge 227 del 2022, “Delega al Governo in materia di disabilità”. La legge interviene su un quadro normativo, consolidato nel tempo, caratterizzato, in particolare, da alcune delle principali leggi nazionali di settore: la legge 104 del 1992, “Legge quadro per l’assistenza, l’integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate”; la legge 162 del 1998 “Modifica della legge 5 febbraio 1992 n. 104 concernenti misure in favore delle persone con handicap grave”; la legge 112 del 2016, “Disposizioni in materia di assistenza in favore delle persone con disabilità grave prive del sostegno familiare”. La cosa che più sorprende è che nel testo della nuova legge sulla disabilità non si senta la necessità di spendere una parola per spiegare per quali ragioni si sia resa necessaria l’adozione di una nuova legge quadro. Perché vi è la necessità di rivedere le precedenti normative? Detta in sintesi: è un problema di carenza delle norme vigenti, oppure le leggi non sono state applicate e, dunque, si è perpetrata una ingiustizia nei confronti delle persone con disabilità?

È sufficiente risalire al testo della legge quadro 104 del 1992 per capire la radice del problema che ha caratterizzato, in negativo, tutte le norme successive: il diritto della persona con disabilità alle prestazioni stabilite dalla legge viene correlato alla natura e alla consistenza della minorazione, alla capacità complessiva individuale residua e all’efficacia delle terapie riabilitative. Qualora la minorazione, singola o plurima, abbia ridotto l’autonomia personale – da considerare con riferimento all’età – in modo da rendere necessario un intervento assistenziale permanente, continuativo e globale nella sfera individuale o in quella di relazione, la situazione assume connotazione di gravità. Le situazioni riconosciute come gravi determinano priorità nei programmi e negli interventi dei servizi pubblici.

Il riferimento alla priorità fa capire che non vi è alcuna cogenza, in termini di diritto esigibile, di assicurare a tutte le persone affette da minorazioni fisiche, psichiche e sensoriali i «servizi e le prestazioni per la prevenzione, la cura e la riabilitazione delle minorazioni, nonché la tutela giuridica ed economica della persona handicappata» (art.1, c.1, lettera c). E la conferma viene dalla lettura dell’articolo relativo alle disposizioni che vengono impartite per l’attuazione della legge: «Le Regioni possono provvedere, nei limiti delle proprie disponibilità di bilancio, a interventi social, educativo-formativi e riabilitativi nell’ambito del piano sanitario nazionale, di cui all’art. 53 della legge 23 dicembre 1978, n.833, e successive modificazioni e della programmazione regionale dei servizi sanitari, sociali e formativo-culturali» (art.39, c.1).

In buona sostanza la legge quadro (come tutte le leggi successive ad essa collegate) – ponendo il limite delle risorse finanziarie e patrimoniali disponibili per la programmazione e l’organizzazione (facoltativa) degli interventi – non assicura affatto, alla persona disabile, la piena esigibilità del «diritto alle prestazioni stabilite in suo favore». Di qui l’assunzione del criterio della priorità di accesso per le situazioni di gravità che viene a configurarsi, nei fatti, come uno strumento di una iniqua selezione dell’utenza, finalizzata a contenere la spesa nell’ammontare delle risorse, cronicamente insufficienti, destinate agli interventi.

Purtroppo tutti i provvedimenti previsti dalla legge delega 227 del 2021 in materia di disabilità e dai decreti successivi attuativi risultano anch’essi condizionati, in partenza, dall’articolo 1, punto 5 del testo approvato dal Parlamento che così si esprime: «i decreti legislativi intervengono progressivamente nei limiti delle risorse disponibili, ivi comprese quelle del Piano nazionale di ripresa e resilienza». A dare la consistenza effettiva dagli interventi per le persone con disabilità non sarà, ancora una volta, la domanda di quanti richiedono le prestazioni, ma la consistenza delle risorse economiche, di personale e strumentali messe in campo dalle istituzioni, nella più totale discrezionalità.

Il riferimento al Piano nazionale di ripresa e resilienza non deve trarre in inganno: i fondi del Piano non possono essere utilizzati per la spesa corrente che è invece la base fondamentale del funzionamento dei servizi. L’operazione è quindi legittima? Non per le prestazioni – di cui si è trattato precedentemente – che devono essere riconosciute come diritto esigibile in quanto rientranti tra quelle previste dal LEA socio-sanitari.

Nelle sentenze 62 e 157 del 2020 la Corte costituzionale ha evidenziato che «mentre di regola la garanzia delle prestazioni sociali (e quindi tutte quelle dell’assistenza sociale) deve fare i conti con la disponibilità delle risorse pubbliche, dimensionando il livello della prestazioni attraverso una ponderazione in termini di sostenibilità economica, tale ponderazione non può riguardare la dimensione finanziaria e attuativa del Lea, la cui necessaria compatibilità con le risorse è già fissata attraverso la determinazione in sede normativa».

Finché, quindi, gli interventi verranno fatti afferire strumentalmente ai servizi socio-assistenziali la spesa sarà discrezionale (e molto spesso mal orientata in funzione del bisogno, perché verranno trattati come “casi sociali da assistere”, persone che hanno necessità di cure sanitarie e socio-sanitarie nell’ambito di azioni di tutela salute). Per il riconoscimento concreto delle prestazioni socio-sanitarie per le persone con disabilità grave (ovvero con necessità di sostegno elevato o molto elevato, in base al decreto legislativo 62/2024) è perciò necessario che queste siano correttamente attribuite alla competenza del comparto sanitario, che ha il compito primario ed irrinunciabile di tutelare la salute come prescritto dall’articolo 32 della nostra Carta costituzionale.

Tab. 2
Importi pensioni e indennità anno 2026 (fonte Inps)

Mettiamoci alla prova

1. Qual è il limite principale delle nuove norme sulla disabilità?
   a) Non chiariscono se il problema sia la carenza di leggi o la mancata applicazione delle esistenti
   b) Hanno abolito definitivamente la legge 104/1992
   c) Prevedono solo l’aumento delle indennità economiche senza servizi
2. Cosa determinava la condizione di “gravità” ai sensi della legge 104/1992?
   a) Il superamento di una soglia reddituale stabilita annualmente
   b) Una riduzione dell’autonomia personale tale da richiedere intervento assistenziale permanente
   c) La presenza di più di un familiare convivente con la persona disabile
3. Quale effetto ha la nuova normativa in tema di priorità?
   a) Riconosce alle situazioni gravi precedenza nei programmi e negli interventi pubblici
   b) Garantisce automaticamente a tutti l’accesso illimitato a ogni servizio
   c) Esclude le persone con disabilità intellettiva dai servizi residenziali

Soluzioni del test