17. Amministrazione di sostegno e tutela

Il nostro ordinamento giuridico prevede gli istituti della Tutela e dell’Amministrazione di sostegno (ADS) per offrire protezione e supporto a persone maggiorenni (e minori emancipati) che si trovano in condizione di difficoltà, ovvero prive in tutto o in parte della capacità di autodeterminazione a causa di un’infermità mentale abituale o di una menomazione fisica o psichica.
Questi strumenti sono concepiti per salvaguardare gli interessi personali e patrimoniali dei beneficiari, ma con approcci distinti e alternativi. La Tutela è un istituto più tradizionale e radicale, applicato in casi di abituale infermità di mente che rende la persona incapace di provvedere ai propri interessi in modo tale da richiedere una protezione adeguata. Con l’interdizione (che porta alla nomina del tutore), la persona viene sostituita completamente dal tutore nel compimento degli atti patrimoniali ordinari e straordinari, ad eccezione degli atti personalissimi come fare testamento o contrarre matrimonio. Il tutore agisce come rappresentante legale dell’interdetto, amministrandone i beni e curandone il benessere psicofisico. La scelta del tutore privilegia la persona designata dal genitore o, in mancanza, i familiari più prossimi. L’incarico è generalmente gratuito, ma il giudice tutelare può prevedere un’equa indennità per le spese sostenute.
L’amministrazione di sostegno (ADS), introdotta nel 2004 (Legge n. 6/04, di cui in allegato riportiamo un estratto significativo), si configura invece come una misura più flessibile e personalizzata, mirata a offrire la minore limitazione possibile della capacità di agire del beneficiario. Il suo scopo è tutelare le persone che necessitano di supporto temporaneo o permanente nelle funzioni della vita quotidiana.
A differenza della tutela, il beneficiario dell’ADS conserva la capacità di agire per tutti gli atti non espressamente affidati all’amministratore di sostegno. L’amministratore di sostegno può assistere, sostenere o rappresentare la persona, nei limiti stabiliti dal giudice tutelare, che deve tenere conto dei bisogni e delle richieste del beneficiario. Questo istituto è stato ideato per evitare il ricorso a strumenti più limitativi come l’interdizione. La nomina dell’amministratore di sostegno è di competenza del Giudice Tutelare, che la sceglie con esclusivo riguardo agli interessi e alla cura del beneficiario. Anche per l’ADS, l’incarico è gratuito, con possibilità di rimborso spese o equa indennità in specifiche circostanze.
Nei vent’anni dalla sua introduzione, la legge sull’amministrazione di sostegno (legge numero 6 del 2004) ha rappresentato una svolta significativa nella tutela delle persone più deboli, offrendo uno strumento flessibile e meno limitante rispetto agli istituti tradizionali dell’interdizione e dell’inabilitazione. È importante da subito sottolineare la differenza nelle esigenze di protezione tra persone con patologie psichiatriche e persone con malattie croniche e/o gravi disabilità intellettive e non autosufficienza. Le prime, a causa della natura instabile della loro malattia e delle capacità di agire altalenanti, beneficiano maggiormente dell’amministrazione di sostegno.
Le seconde, come quelle affette da Alzheimer o altre demenze severe oppure disabilità con necessità di sostegno elevato o molto elevato, occorrono invece di tutela, essendo la loro capacità di intendere e volere permanentemente compromessa. La tutela è uno strumento da utilizzare in caso di «abituale infermità di mente», mentre l’amministrazione di sostegno è una forma di supporto per coloro che si trovano nell’impossibilità, anche parziale o temporanea, di provvedere ai propri interessi, ma che possiedono ancora un seppur minimo grado di capacità critica, nonché di esprimere un parere, in tutto o in parte, sulle loro preferenze. La differenza tra tutela e amministrazione di sostegno consiste altresì nel fatto che il tutore ha la rappresentanza completa dell’interdetto; invece, l’amministratore di sostegno non si sostituisce mai completamente al beneficiario. L’amministrato, infatti, mantiene sempre – seppure, a seconda dei casi, in maniera più o meno limitata – una capacità di agire, tanto che deve tempestivamente essere informato dall’amministratore circa gli atti da compiere (Corte Costituzionale, Ordinanza n. 4/2007).
La legge che ha introdotto l’amministrazione di sostegno “ha la finalità di tutelare, con la minore limitazione possibile della capacità di agire, le persone prive in tutto o in parte di autonomia nell’espletamento delle funzioni della vita quotidiana, mediante interventi di sostegno temporaneo o permanente” (articolo 1, legge 6/2004). Pertanto, l’istituto dell’amministrazione di sostegno non certifica nessuna incapacità ma solo una impossibilità, una difficoltà: l’amministrato è un soggetto capace che deve essere sostituito o affiancato solo per determinati atti. Inizialmente, l’istituto dell’Amministrazione di sostegno ha dovuto affermarsi e diffondersi nella prassi, superando una certa diffidenza iniziale. Oggi è ampiamente utilizzato e riconosciuto come strumento di protezione. La sua ventennale storia e la sua capillare diffusione hanno consentito di rilevarne importanti criticità, intorno alle quali appare necessario un dibattito pubblico, con l’intento di migliorare questo istituto di protezione.

Qui di seguito elenchiamo le più rilevanti:

• ambiguità nel distinguere l’amministrazione di sostegno dagli istituti tradizionali di interdizione e inabilitazione.
• carenza di risorse per garantire un adeguato supporto degli uffici del Giudice tutelare a favore dei beneficiari ed un monitoraggio costante delle situazioni seguite dagli amministratori di sostegno/tutori.
• scarsa formazione degli amministratori di sostegno e dei tutori anche per comprendere appieno il loro ruolo e le responsabilità.
• scarsa uniformità applicativa sul territorio nazionale, viste le differenze tra i vari Tribunali.
• ristretto ambito di attività del Giudice tutelare alla gestione patrimoniale/ economica, mentre appare possibile e auspicabile, con le regole della normativa vigente, che i Giudici supportino attivamente il tutore o l’amministratore di sostegno, intervenendo soprattutto in caso di conflitti o negligenze istituzionali, per garantire il benessere e il rispetto dei diritti del beneficiario.
• rischio di un utilizzo improprio dell’istituto, con amministratori di sostegno che si sostituiscono eccessivamente al beneficiario. Insomma, pur costituendo un importante passo avanti, la legge 6/2004 presenta ancora alcuni nodi da sciogliere per rendere l’Amministrazione di sostegno uno strumento più efficace nella tutela dei diritti e rispettoso dell’autodeterminazione delle persone non capaci di tutelarsi in tutto o in parte.

Di recente, l’articolo 17 (“Delega al Governo in materia di misure di protezione giuridica di cui al libro I, titolo XII, del codice civile”) della legge 10 novembre 2025, n. 167 (entrata in vigore il 29 novembre 2025), ha previsto la delega al Governo per riformare, entro ventiquattro mesi, le misure di protezione giuridica dell’inabilitazione, tutela e amministrazione di sostegno. L’obiettivo primario è il graduale superamento di interdizione e inabilitazione in favore dell’amministrazione di sostegno, rimodulata con poteri graduati e proporzionati alle effettive capacità del beneficiario, sotto stretto controllo giudiziario.
I decreti dovranno garantire la semplificazione degli adempimenti e della rendicontazione, introdurre una disciplina transitoria e inasprire le sanzioni, anche penali, per chi agisce contro l’interesse del tutelato. È ammessa l’adozione di decreti correttivi entro il biennio successivo.

Mettiamoci alla prova

1. Qual è la funzione dell’amministrazione di sostegno?
   a) Affiancare la persona in difficoltà nelle decisioni, senza sostituirla del tutto
   b) Sostituire integralmente i familiari nella cura della persona
   c) Gestire solo i beni patrimoniali dei minori
2. In quali casi si ricorre alla tutela o curatela tradizionale?
   a) Quando una persona è dichiarata interdetta o inabilitata
   b) Quando la persona ha bisogno solo di un supporto temporaneo
   c) Quando la famiglia non accetta l’amministratore di sostegno
3. Quale soggetto può essere nominato amministratore di sostegno dal giudice tutelare?
   a) Esclusivamente il Sindaco del Comune di residenza
   b) Un familiare, un volontario o un soggetto indicato dal beneficiario stesso
   c) Solo il responsabile della struttura sanitaria di ricovero

Soluzioni del test